證券時報記者 賀覺淵 郭博昊

近日發布的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（下稱《建議》）提出，“發揮積極財政政策作用，增強財政可持續性”，這為做好今后5年財政改革發展工作指明了方向。

“這意味著在‘十五五’時期，財政仍將在穩定經濟增長、保障就業、推動結構優化和改善民生等方面發揮關鍵作用。但在政策實施方式上，將更加注重精準有效與財政可持續之間的平衡。”中國人民大學行為實驗財稅研究中心研究員代志新在接受證券時報記者采訪時表示。

財政更可持續絕非“大幅縮減支出”，而是更高效的宏觀調控、更高水平的財政管理。多位受訪專家建議，在收入端，保持關鍵領域稅收優惠力度的同時，清理不必要的稅收優惠政策，研究探索新的稅源；在支出端，推動地方財政事權與支出責任上移，由中央財政承擔更多公共事務支出責任，同時積極拓展地方稅源。

延續“積極財政政策”取向

自2008年國際金融危機以來，中國持續實施積極的財政政策，適時適度預調微調，有效降低了經濟周期波動影響。未來5年，我國將延續“積極財政政策”的總體取向，同時對增強財政可持續性提出更高要求。

財政是國家治理的基礎和重要支柱。回顧“十四五”時期，財政收入“蛋糕”越來越大，支出強度前所未有。“十四五”時期以來，財政赤字率從2.7%提高到3.8%，在2025年進一步提高到4%。

展望未來5年，中國財政將直面一系列經濟社會發展風險與挑戰，《黨的二十屆四中全會〈建議〉學習輔導百問》（下稱《輔導百問》）指出，一方面，財政收入增長面臨較多約束，傳統重點稅源行業增長放緩，戰略性新興產業及數字經濟等發展迅速，但對稅收貢獻相對較小。另一方面，財政支出需求持續增長，促消費、擴投資、穩就業保民生等重點領域剛性支出不減，財政收支平衡壓力持續加大。

代志新認為，《建議》提出“增強財政可持續性”，主要基于我國將面臨的中長期挑戰，也是為未來財政政策預留必要的應對空間。他同時強調，這并非意味著全面收縮支出或機械設定一個赤字上限，而是要求財政支出結構優化與債務風險的中長期管控。

“積極的財政政策不再簡單依賴大規模支出擴張或普惠式刺激，而是通過保持適度赤字水平、推進結構性減稅降費，強化對科技創新、綠色轉型與基本公共服務等重點領域的定向支持，以及對經濟社會薄弱環節的針對性扶持，更好地實現逆周期調節功能。”代志新表示，財政管理將更加強調績效導向、項目擇優和長期風險防控，避免因短期政策需要而導致財政壓力持續積累。

優化稅收優惠政策

保持合理宏觀稅負水平

稅收是一國財政收入的主要來源。增強財政可持續性，首先需要保持合理的宏觀稅負水平。《建議》提出，規范稅收優惠政策，保持合理的宏觀稅負水平。

從小口徑宏觀稅負看，2024年我國稅收占GDP的比重不足13%，相較于2021年下降大約2個百分點，與世界主要經濟體相比處于較低水平。中央財經大學財稅學院教授白彥鋒向記者指出，稅收收入比重過低，在一定程度上會導致物價水平下降、地方債膨脹、地方財政對中央轉移支付依賴性增加等一系列問題。為此，“十五五”時期需要扭轉稅收收入占比過低的狀況，促進財政經濟良性螺旋上升發展。

所謂“合理的宏觀稅負水平”，在代志新看來，是指能夠有效保障基本公共服務供給與宏觀經濟穩定，同時不顯著抑制市場主體活力與居民消費意愿的稅負區間。“應更加注重稅制質量，而非片面追求名義稅負高低。”他說。

具體施策上，多位受訪專家一致認為，應清理不必要的稅收優惠政策，并保持對科技創新、民生保障等關鍵領域和重要環節的稅收優惠力度。代志新建議，取消扭曲市場資源配置、產生不公平競爭的地區性或行業性稅收傾斜；優化稅收優惠制度，強化時限管理、目標約束與績效評價，建立定期評估與動態調整機制。

粵開證券首席經濟學家羅志恒告訴記者，“十五五”時期應選擇對普通居民影響不大，但有利于推動綠色發展、縮小貧富差距的稅種進行稅負的結構性調整。此外，可根據經濟發展狀況及時研究探索新稅源，例如研究探索數字資產稅、碳稅等。

強中央事權 增地方財力

近年來，中央財政建立較為完善的“三保”制度機制，縣級財政運行總體平穩，但個別地區“三保”保障壓力仍較大。未來5年，中央和地方財政事權與支出責任有望得到進一步優化。《建議》提出，適當加強中央事權、提高中央財政支出比重，增加地方自主財力。

“近年來地方財政運行出現困難，根本原因在于長期以來的地方事權和支出責任過重。而中央與地方收入劃分不夠科學和規范，地方財力尤其是地方自主財力不足。”羅志恒表示，“十五五”時期，要推動事權與支出責任上移，緩解地方政府“小馬拉大車”的現狀。

上海交通大學財稅法研究中心副主任王樺宇向記者指出，可加強中央在知識產權保護、養老保險、跨區域生態環境保護等方面財政事權和支出責任基礎，將面向共同富裕、文化建設、生態環境、總體安全等類別中的更多的公共事務劃歸中央事權，并相應由中央承擔更多支出責任。

減少地方支出壓力的同時，還需為地方“增收”。羅志恒建議，“十五五”時期應積極拓展地方稅源，完善以共享稅為主的地方收入體系。短期內可以適當優化企業所得稅、個人所得稅等共享稅的分享比例，以在較短時間內緩解地方財政運行困難，推動地方財政從應急狀態回歸常態。中長期應以增強地方財政自主權為核心增加地方自主財力，讓地方獲得更多的財力自主調配空間。