近日，證監會發布《證券期貨市場監督管理措施實施辦法（征求意見稿）》并公開征求意見，筆者就此提出拙見。

《意見稿》對監督管理措施進行了定義，是指證監會及其派出機構為了保護公共利益、防范市場風險、維護市場秩序，依法對當事人采取的及時矯正措施。監管措施包括“責令改正；責令處分有關人員；認定為不適當人選”等15種。

與此相對應還有行政處罰的概念，《證券法》第十三章“法律責任”規定的行政處罰，主要包括警告、罰款、沒收違法所得、沒收業務收入、暫?；虺蜂N業務許可等。另外，“證券市場禁入”的懲戒措施，有人認為也可納入廣義的行政處罰范疇。

綜合來看，行政處罰的核心是“懲戒”，是對已然發生的、具有社會危害性的違法行為進行的事后制裁，強調過罰相當，程序要求極為嚴格。而監管措施的核心是“矯正”與“防范”，它更側重于事中甚至事前干預，其觸發條件未必是需要行政處罰的嚴重違法行為，也可能是公司治理不健全、內控不完善、風險控制指標不合規等“風險隱患”。其目的是在風險萌芽或違規行為初期“吹哨報警”，防止其積小成大，最終演變成無法收拾的局面，從而實現對公共利益和市場秩序的“前端保護”。根據此前監管實踐以及《意見稿》，證券監管部門在對市場主體涉嫌違法行為立案之前，是可以采取監管措施的。

細察《意見稿》監管措施清單，“責令處分有關人員”“認定為不適當人選”“限制自有資金調撥”等監管措施，不僅具備事前防范的矯正功能，更蘊含著強烈的事后懲戒色彩。例如，將一名失職高管“認定為不適當人選”，直接終結其職業生涯一段時期，其對于個人的威懾力，可能遠超一筆針對公司的罰款。這些措施精準打擊關鍵責任人，直擊問題要害，堪稱“點穴式”監管，是對行政處罰的有效補充。

正因如此，監管措施與行政處罰如何銜接配合，也是《意見稿》一個核心議題，其中第二十二條規定，“違法行為已予立案的，不再對該違法行為采取監督管理措施，但為及時防范風險外溢或者保護投資者合法權益，確有必要采取的除外?！边@一規定，與2008年《試行辦法》第六條行政處罰與監管措施可同時實施的表述相比，立場更為審慎。

筆者認為，《意見稿》對立案的違法行為采取監管措施設立了門檻，但缺乏明確的量化標準，由此在監管實踐中，有的監管人員或因擔心程序瑕疵而采取“寧嚴勿寬”的保守策略，立案之后可能束縛采取監管措施的手腳，這可能削弱監管措施的“及時性”優勢，在立案后的漫長調查期內，若因立案而暫停了限制資金調撥等監管措施，恐將導致風險積聚蔓延，錯失最佳處置時機。為更好守住風險底線，筆者建議，監管部門在事前事中事后階段，都要高度重視采取監管措施的重要性。

具體操作上，首先，對采取“限制資金調撥”“暫停部分業務”等風險防控類監管措施，可實行“立案不中止”原則，同步嵌入立案調查流程。其次，建立立案后觸發監管措施的量化標準，將“涉案金額超5000萬元”“影響投資者超萬人”“風險傳導至關聯機構”等情形明確為“確有必要采取監管措施”的硬性指標。最后，立案調查結束之后，證券監管部門在實施行政處罰的同時，仍然也可采取“責令更換董監高”“限制業務活動”等監管措施。

證券監管部門在監管執法中采取監管措施，可有效遏制違法主體“邊查邊犯”，對責任主體進行精準打擊，切實保障投資者合法權益，大幅提升執法效能。監管措施與行政處罰的并行，也是對“嚴監嚴管”精神的落實。唯有在監管全流程充分使用好監管措施這個工具，才能真正實現“防范風險、保護投資者、維護秩序”的監管目標，為資本市場高質量發展筑牢制度防線。

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